加快稻谷收购市场化改革的思考

稻谷是我国主要口粮品种之一，关系着我国粮食安全，稻谷最低收购价政策改革是粮食收储制度改革中的重要一环。稻谷最低收购价政策共经历4个重要的时间节点：2004年是政策启动元年，2008年是托市价格持续上调过渡年，2015 年是托市价格持续上调止步年，2018年是托市价格大幅下调年。2008—2014 年托市价格连续7年上涨， 严重扭曲市场机制，导致我国稻谷出现“ 三量齐增”等一系列问题。在现实倒逼下，决策层和理论界开始总结最低收购价政策的经验与教训，思考改革思路。为了更好地推动稻谷最低收购价政策改革，本文试图从演变历程、效果评估、存在问题、解决思路等方面分析稻谷最低收购价政策改革。

一、这稻谷最低收购价政策演变历程

2004年以来，在政策目标调整和“三量齐增” 倒逼下，我国稻谷最低收购价政策经历了保供给为主、保增收为主、试探性市场化改革和实质性市场化改革四个阶段。

 （一）保供给为主阶段（2004—2008 年）

2004—2008年稻谷最低收购价政策的首要目标是 “ 保供给”， 托市收购价 格总体保持平稳。2004年国家在总结上一阶段“三项政策”改革的制度设计缺陷和经验教训的基础上，将提高农民种粮积极性、增加粮食生产“保供给”作为首要政策目标。

  （二）保增收为主阶段（2009—2014 年）

2009—2014年稻谷最低收购价政策的首要目标从“保供给”调整到“保增收”，托市收购价格大幅提高。从2009年开始国家对最低收购价的政策目标进行调整，赋予其“保增收”的功能，该功能甚至优先于“保供给”。粮农民获得较多收益”。

 （三）试探性市场化改革阶段（2015—2017年）

2015—2017年稻谷最低收购价政策在“三量齐增”倒逼下进行试探性改革，托市价格小幅下调。农业生产要素扭曲导致的粮食供给侧结构性矛盾、“稻强米弱”导致的企业经营困难、国内外粮价倒挂导致的进口激增、巨量超额储备导致的财政负担沉重等问题，倒逼最低收购价政策不 得不进行改革。

 （四）迈出实质性市场化改革阶段（2018 年）

2018年稻谷最低收购价政策迈出市场化改革的实质性步伐，托市价格大幅下调。2018 年中央 “一号文件”提出“深化农产品收储制度和价格形成机制改革，加快培育多元市场购销主体”。除大幅下调托市价格外，改革还涉及以下几个方面：一是缩短托市收购期限，延后托市 收购启动时间。 二是提高托市收购质量。 三是进一步优化托市收购启动及停止的条件。国家有意弱化托市收购的主导作用，减少托市收购对市场的干预，目的是推动稻谷市场由政策性收储为主向市场化收购为主的转变。

2018年稻谷最低收购价政策改革取得显著成效，稻谷市场扭曲程度减弱，但同时也存在不足之处，主要表现在农民种粮收入减少。

  （一）市场扭曲程度减弱

2018 年稻谷最低收购价政策改革从以下三个 方面减弱了市场扭曲程度： 1. 大米国内外价差缩小，进口量明显减小2.稻谷优普价差拉大，与玉米比价缩小，粮食种植结构得以调整优化。3. 大米和稻谷价差趋于优化，持续多年的“稻强米弱”局面有所缓解。 

 （二）农民种粮收入减少

2018 年稻谷最低收购价政策改革从以下三个 方面导致农民种粮收入减少：1农民售粮价格大幅下跌，售粮收入严重下降。2财政补贴力度不够，不足以弥补农民售粮收入减少带来的损失。3.售粮排长队现象较为普遍，农民售粮成本增加。农民种粮收入减小将直接影响农户尤其是种 粮大户的粮食生产积极性。对普通农户而言，种粮收入在收入中比重很小，在生产决策中，更多从劳动力优化配置和自身口粮需求的角度考虑种植行为，价格和补贴对其种植决策的影响程度很低。但对种粮大户而言，由于粮食生产是其主要收入来源，种粮收入减少将直接降低种粮积极性。

稻谷最低收购价政策改革面临着政策不协调、 责任不明确等问题。

 （一）稻谷最低收购价政策改革面临政策不协调的问题

1. 简单化机械性“去杠杆”导致粮食企业生产经营“雪上加霜”。为防范高杠杆可能带来的系统性金融风险，近年国家对金融行业“去杠杆”出台了一揽子的举措。但在实际操作中，“去杠杆”被简单地执行为降低贷款率，为追求降低贷款率立竿见影的效果，部分金融机构在选择抽贷或断贷对象时，对业绩很好的企业“不舍得”，对经营不佳的则“不敢”，担心形成坏账，往往选择经营业绩不错、 抵押物少、融资结构中贷款等间接融资比重较高的企业，而很多粮食企业看上去就是这类企业，但由于其资金需求量大且集中、回流周期长、利润率低、抵押物少，一旦被简单化机械化的抽贷、压贷或断贷，将造成流动性危机，进而导致开工不足，又反过来引起银行更不敢放贷，进一步的抽贷或断贷，形成恶性循环，造成部分企业一蹶不振，甚至陷入停滞状态。2.突发性强力度“去库存”导致原本存粮多的粮食企业亏损严重。2018年的中央1号文件提出“加快消化政策性粮食库存”，突发性强力度“去库存”政策密集出台。一是投放时间提前；二是投放数量集中；三是底价降幅较大。上述举措向市场发出强烈信号，对原本偏宽松的稻米市场造成较大冲击，稻米市场价格急剧下滑，导致原本存粮数量大的粮食企业亏损巨大。

 （二）稻谷最低收购价政策改革面临责任不明确的问题

1.作为托市收购执行主体的中储粮与中央政府的目标不完全一致。按照现有托市政策框架，中储粮是中央政府执行最低收购价政策的代理人，但“财政包干、自主经营”的运营体制促使中储粮也呈现追求利润最大化的企业行为。按照委托代理理论，当委托人目标与代理人目标一致时，即中央政府与中储粮的利益取向一致时，中储粮就会严格履行托市收购的主体责任，不存在逆向选择问题。但当二者目标冲突时，中储粮作为理性经济人，为实现自身利益最大化，有可能偏离中央政府的制度设计初衷。

2.地方政府在重金属超标稻谷收购及处置上缺乏激励。取消统购制度以来，中央政府和地方政府在粮食收购中的责任怎么划分，一直是很重要的问题。在开放的市场经济环境下，粮食流通安全必然是全国统一市场的安全。由于重金属超标稻谷的信息不对称、外部性等原因，地方政府在收购超标稻谷上缺乏激励，存在道 德风险，有“不作为”的倾向。

3.地方粮食部门与中储粮的托市定点责任不明确。2014年国家对最低收购价收购实行“四个 共同”，即中储粮、粮食部门、农发行共同确定收购库点、共同组织验收、共同对托市粮负责、共同落实托市政策基层粮食部门普遍反映，在实际执行中，“共同确定收储库点”实际上是中储粮说了算，地方粮食部门、农发行基本上没有话语权，但却要为中储粮的定点行为分担责任。2018 年国家对稻谷最低收购价政策进行调整，但又出现两个方面的矛盾：一是既明确中储粮是托市 政策执行主体，又明确地方政府及有关部门可以按照“四个谁”的原则来进行定点；二是既要求托市收购“ 始终在市，实行均衡收购”，又要求方便农民售粮、不出现 “卖粮难”。

 （一）继续调减稻谷托市价格水平

2018 年稻谷托市价虽然进行大幅度下调，但仍比稻谷生产成本高。鉴于 2018年市场化改革取得的预期效果，且改革风险总体可控，建议下一步保持定力，循序渐进，逐步将稻谷托市价调整到生产成本。第一步，考虑到建国70周年的特殊节点、国内外形势的不确定性等因素，建议2019 年稍微放慢步伐，将早籼稻托市价格维持在 1. 20 元/斤，中晚籼稻和粳稻托市价格略微下降，分别从1. 26 元/斤、1. 30 元/斤降到1. 22 元/斤、1. 26 元/斤。第二步，考虑到早籼稻、中晚籼稻、粳稻的生产成本已十分接近，而且早籼稻的托市价格早已低于成本，建议2020年将早籼稻、中晚籼稻和粳稻的托市价统一设定为中晚籼稻的成本价1. 18元/斤，且只公布稻谷托市价，不再分设早籼稻、中晚籼稻、粳稻的托市价，这有利于消除品种间的政策差异。第三步，从2021年开始，根据国内外粮食市场形势变化、保障国家粮食安全需求等，适时将稻谷的托市价设定为稻谷生产成本1. 18元/斤的85％，也即1元/斤，这不仅有利于稻谷“去 库存”，还能倒逼稻谷生产者控制生产成本，引导鼓励股份合作、托管等地租隐形化生产经营方式，提高我国稻谷的国际竞争力。第四步，适时将早籼稻退出最低收购价政策。第五步，综合考虑改革效果、粮食供求形势等多方面因素，适时全面取消稻谷最低收购价政策。

 （二）建立完善种粮农民收益保障机制

2018年稻谷托市价格大幅降低，是稻谷价格大跌、粮农收益大减的重要原因之一。目前稻谷种植利润已十分微薄，应尽快完善稻谷生产者补贴机制以及农业保险政策，形成“最低收购价＋生产者补贴＋收入保险”的多重支持保护体系，减少因粮价市场化改革造成的粮农收益受损。一是短期内可在现有政策框架下提高种植补贴标准。二是从长远看要考虑稻谷种植补贴与现有耕地地力补贴以及大豆、玉米等补贴的衔接，使品种之间、地区之间的补贴水平基本一致，且符合“蓝箱”设计。三是在建立完善生产者补贴制度的同时，要借鉴美国、加拿大等国的先进经验，探索“期货＋保险”、完全成本保险、收入保险等制度，进一步减小稻谷生产者面临的风险。

 （三）把握节奏推动稻谷去库存

今后几年稻谷去库存仍然是一个必须面对和解决的问题，建议按照“消化存量＋控制增量＋引导预期”的思路来推进。在消化存量方面，应根据稻谷市场行情合理确定销售价格，分品种、分品质、分年限、分区域精准施策，还要建立流拍后的降价机制，对流拍的，适时降价，直至顺利拍出，同时可通过推进“一带一路”农业国际合作，加大大米出口，加强方便大米制品的生 产和消费等措施来消化存量。在控制增量方面，一是通过供给侧结构性改革引导农民减少普通品种种植，增加优质品种生产；二是在重金属严重污染、土壤地力退化严重、地下水超采区等地区推进休耕、退耕还林还草，有计划的减少边际产能；三是严厉打击走私。在引导预期方面，可提前制定每年的库存消化数量和政策方案，并在新粮上市前公布。

 （四）积极引导市场化收购

在当前经济下行压力大、最低收购价政策改革深化的环境下，建议采取措施积极引导多元市场主体入市收购。一是扶持收购主体；二 是帮助民营粮食企业解决融资难融资贵问题；三是建立适应市场化需求的收购方式。

 （五）加强改革预期管理

目前稻谷最低收购价政策和去库存政策都还处于深度调整期，政策改革已成为影响稻谷市场价格走势的最大不确定性因素。没有一个稳定的预期，可能导致市场主体心有顾虑、徘徊不前、入市谨慎，影响市场化购销效果和改革目标实现，2018年的改革实践就能看出这一点。因此，应高度重视和加强预期管理，短期内可通过提高最低收购价政策和去库存政策公布的时效性，向市场提前释放改革信号，让农民、新型农业经营主体和粮食企业知道改革政策的主要内容、时间和范围，让他们有时间相应地调整下一步的生产经营计划；从长远来看，应充分利用《粮食安全保障法》即将出台的契机，将最低收购价政策的有关内容纳入立法，并学习美国修订农业法的经验对其及时进行调整。

 （六）优化中央政府、地方政府和中储粮的关系

中央政府、地方政府和中储粮的关系问题是稻谷最低收购价政策改革中不可回避的问题。从短期看，应明确粮食收购是中央政府和地方政府的共同责任，但考虑到信息不对称可能带来的监管缺失，政策性收购责任应主要由中央政府来承担，以保证政策性收购的执行效果，但同时应进一步落实粮食安全省长责任制，推动地方政府更多承担引导市场化收购的责任，摆脱完全依赖中央政府的惯性；对于政府与中储粮的关系问题，当务之急是调整完善“四个谁”政策，明确中储粮的主体责任、粮食部门的监管责任，也就是说如果托市收储库点不足、出现“卖粮难”问题，责任首先在中储粮，应由其负责增设托市收储库点，而地方粮食部门主要是发挥属地优势对中储粮执行政策情况进行监督。从长远看，若解决了信息不对称的问题，比如中央政府能有效对地方政府进行监督，能真实了解各地 是否存在“卖粮难”、是否存在超标稻谷等情况，可考虑赋予省级政府自主权，由其完全承接政策性收购事权，自主决定是否启动、何时启动、何处启动托 市收购，并对“种粮卖得出”全面负责，中央政府对地方政府是否出现“卖粮难”进行监督考核。

 （七）建立健全改革风险防范机制

在推进稻谷最低收购价政策改革过程中，应重视改革风险的防范处置，这能减少改革顾虑，有利于坚定信心深化改革。一是加强储备粮管理；二是深入实施藏粮于地藏粮于技战略；三是建立国家粮食产量调控指导目标制度和国家粮食供求平衡表制度。